——以德清縣縣域鄉村建設規劃為例

陳安華、周琳

摘要：結合2014年住建部試點項目《德清縣縣域鄉村建設規劃》，從構建新型城鄉關系出發，以鄉村視角來分析和總結縣域城鎮體系規劃、城市總體規劃、村莊布點規劃等相關規劃存在的問題與不足，并有針對性的進行深入剖析和規劃反思；以“城鄉等值”的理念、“多規合一”的思路，提出縣域鄉村建設規劃的研究重點和主要內容，在“縣—鎮—村”三個不同層次構建完整、系統的鄉村規劃框架，希望為鄉村規劃的創新與變革提供一些借鑒。

關鍵詞：鄉村規劃，縣域鄉村建設規劃，村莊布點規劃，村莊規劃，城鄉等值

1、研究背景

2014年，住建部在全國范圍內開展了縣域鄉村建設規劃、鎮規劃和村莊規劃的試點工作，其中浙江省德清縣等5個縣被選定為縣域鄉村建設規劃的試點。通過試點工作的開展初步探索了不同地區縣域鄉村建設規劃的編制理念、思路方法和針對性內容，也進一步印證了在縣域層面編制鄉村建設規劃的必要性和緊迫性。

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，提出了“完善城鄉發展一體化的規劃體制，要求構建適應我國城鄉統籌發展的規劃編制體系，盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃，強化規劃約束力和引領作用”。

2016年，住建部全面啟動推進鄉村規劃工作，出臺《住房和城鄉建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，提出“到２０２０年全國所有縣（市）區都要編制或修編縣域鄉村建設規劃，堅持縣（市）域鄉村建設規劃先行，構建以縣（市）域鄉村建設規劃為依據和指導的鎮、鄉和村莊規劃編制體系”。

2、鄉村規劃的困境

2.1規劃層面

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，城鄉規劃由城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃、社區規劃構成，其中城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。在縣（市）域這一地域范圍內，與鄉村相關的規劃主要有縣域城鎮體系規劃、縣域城市總體規劃、鎮（域）總體規劃和村莊布點規劃、村莊規劃，涵蓋了從縣域、中心城區、鄉鎮到村莊各個層面（圖01）。但是隨著我國經濟發展進入新常態，城鄉統籌發展進入新階段，城鄉互動逐漸加深，城鄉規劃的局限性和矛盾也日益突出。其中：

圖01-現有城鄉規劃體系圖

基于城市視角研究和編制的縣域、鄉鎮規劃將城鎮和村莊作為兩個體系分別考慮，城鄉二元特征明顯。以“土地”為核心，立足于城鎮建設與經濟發展目標，將區域中其他基質空間(生態地域、農村地域)作為一種支撐城鎮發展的成本；重城市輕農村，對鄉村發展問題考慮不足，更缺乏縣域層面的系統性、針對性和協調性研究。

現行村莊規劃主要依據村鎮體系規劃、鄉鎮總體規劃和村莊布點規劃進行編制，而這部分規劃始終處于不受重視和可有可無的狀態，依據性的不足導致村莊規劃同質化嚴重，無法滿足不同類型村莊之間差異化的需求。此外，《城鄉規劃法》雖然明確了村莊規劃的法定地位，但是與城市相比，鄉村仍處于十分弱勢、被動的地位，“自上而下”的村莊規劃照搬城市規劃模式，與村莊實際嚴重脫節，不能滿足鄉村發展建設要求和農民的真實需求，指導性、實施性差。

2.2實施層面

縣域層面圍繞城鎮化水平、城鄉建設指標，“自上而下”的構建村莊體系；而且就鄉村論鄉村，以建設為重心，無視鄉村發展建設的地域差異；現實中往往采取“一刀切”式的建設模式，鄉村規劃不落地，缺乏項目支撐和資金支持，實施難度大。

鄉鎮層面重城鎮、輕鄉村，規劃理念和方法照搬城市規劃模式，缺乏對鄉村發展趨勢的分析、判斷，導致村莊布點規劃流于形式，規劃內容雷同、標準化、套路化，“承上啟下”的作用無法體現，涉農資金、資源的區域整合不到位。

村莊層面“自上而下”的規劃思路和方法無法有效指導鄉村建設，片面追求近期實施效果、形象打造等政績工程，導致村莊規劃實施與村莊實際脫節；同時重復建設、無序建設現象突出，無法從根本上解決動力、產業和資金短缺的問題，嚴重影響村莊發展建設的主動性和積極性。

縣域鄉村建設規劃概述

縣域鄉村建設規劃是在新型城鄉關系視角下，統籌縣域鄉村空間、資源、設施、風貌、特色和建設，與以城市為核心的傳統規劃完全不同，甚至就是要擺脫城市規劃的理念、機制和方法的影響，才能構建以鄉村為核心的規劃框架，實現鄉村規劃的創新與變革。（圖02）

圖02-可持續鄉村規劃模型圖

3.1規劃理念與目標

城鄉等值理念。鄉村與城市只有生活空間和生活方式上的不同，但是在收入水平、公共服務和社會保障水平以及生活便利程度上應該與城市具有相同的價值和相同的生活質量。城鄉等值理念不僅是鄉村發展建設和鄉村規劃的核心思想，也是近期導向破解城鄉二元結構，實現城鄉一體化戰略的現實路徑之一。

多元化、可持續發展目標。強調鄉村發展與建設并重，鄉村發展是鄉村建設的動力基礎，尊重鄉村的地域差異與多元化，以農民需求為導向，因地制宜的制定鄉村發展建設目標和保障農民根本利益基礎上的市場化機制與實施策略，實現城鄉資源、經濟、社會、環境、人口和文化的可持續發展。

3.2規劃內容與重點

縣域鄉村建設規劃不是單一的空間規劃或建設規劃，而是人口、產業、生態、空間、基礎設和公共設施、風貌特色和實施建設等各元素高度關聯、互相銜接協調的城鄉統籌規劃。根據《住房和城鄉建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，其規劃內容主要包括鄉村建設規劃目標、鄉村體系規劃、鄉村用地規劃、鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃、鄉村風貌規劃、村莊整治指引六部分。

鄉村建設規劃目標。堅持決策先行，制定、落實鄉村建設決策的五年行動計劃和中遠期發展目標，并將五年行動計劃納入相應的縣（市）國民經濟和社會發展規劃。

鄉村體系規劃。預測規劃期末、各發展建設階段鄉村人口變化趨勢與空間分布，與縣（市）域總體規劃的城鎮化水平、人口規模預測進行校核，修正縣（市）域城鎮化水平與城鄉人口規模預測。根據縣域發展分區、城鄉經濟、產業空間布局、鄉村人口與經濟發展趨勢等，確定城鄉體系結構，村鎮等級、規模、功能，明確發展重點。

鄉村用地規劃。明確縣域鄉村發展策略、鄉村空間布局模式和鄉村建設用地規�？偭�，劃定鄉村居民點管控邊界，提出土地分區、分類原則與管控要求。

鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃。落實已有專項規劃，強調分類、分級、分效、分期規劃原則和實施控制。結合鄉村分區、分類，確定鄉村供水、污水、垃圾治理、道路、電力、通訊、防災減災等設施的位置、規模和配置標準。依據基本公共服務均等化原則，以不同生活圈配置教育、醫療、商業等公共服務設施，明確村級配置標準。

鄉村風貌規劃和村莊整治指引。根據鄉村風貌的基本特征，挖掘地域文化，在縣域范圍劃定風貌分區，分區制定田園風光、自然景觀、建筑風格、元素符號和文化保護等風貌控制要求。分區、分類制定村莊整治要求，提出重點整治項目、標準和時序。

規劃重點在于探索符合新型城鎮化和美麗鄉村建設要求的縣域城鎮化戰略，從縣域層面梳理并確定村莊適宜的發展路徑與建設模式，強調發展引導與空間規劃并重，突出運營管理，明確村莊整治實施措施。在此基礎上，規劃從人口、用地、布局模式三方面出發，將傳統“自上而下”的剛性控制規劃轉向 “自上而下”與“自下而上”相結合的引導性控制規劃。

3.3規劃難點與創新

多規融合。國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境功能區規劃分屬不同行政部門，立足點、規劃目標、內容和方法不同，卻作用于同一個地域空間，內容重疊、管理分割、規劃打架等問題日益突出�？h域鄉村建設規劃要發揮綜合作用，實現“一張好的藍圖干到底”，應整合各規劃并實行嚴格的底線控制。除耕地紅線外，重要的生態空間、傳統的村莊肌理和形態、以及具有代表性的地域文化等都應該劃定紅線，分級、分類的進行堅守和保護。

規劃銜接。縣域鄉村建設規劃正處于起步探索階段，法定地位尚未明確，規劃技術、方法尚不成熟，與現有城鄉規劃體系（即城鎮體系規劃、城市總體規劃、鄉鎮總體規劃、村莊布點規劃、村莊規劃）之間的關系需通過進一步的規劃實踐進行梳理、總結，形成與城鎮體系規劃、城市總體規劃互補，具有獨立的編制、審批機制和法定地位的規劃。在此基礎上，與村莊布點規劃、村莊規劃進行充分銜接，構建“縣域、鎮、村”三級規劃體系。

實用性。縣域鄉村建設規劃不以空間形態和用地布局為重點，更偏向協調型、保護型的城鄉統籌規劃。同時作為鄉村規劃，將直接指導、作用于鄉村建設，規劃內容和成果形式要進一步創新，應更強調實用性，易懂、易操作。

4、德清縣縣域鄉村建設規劃

4.1試點意義

探索長三角地區大城市周邊縣域鄉村建設規劃的規劃理念和方法，對于彌補規劃依據缺失、完善具有浙江地域特色的縣域城鎮化戰略和城鄉規劃體系，對有序、合理布局縣域城鄉空間，構建以不同層次功能圈為基礎的村鎮體系和基礎設施具有直接的指導意義。

4.2規劃思考

4.2.1規劃視角的轉變

擯棄以城市為核心的城鄉規劃手法，轉向基于鄉村視角的城鄉關系入手來解析縣域、城區、鄉鎮和鄉村的關系，實現“土地城鎮化”向“人口城鎮化”的轉變、“鄉村城市化”向“城鄉等值”的轉變、“就鄉村論鄉村”向“城鄉一體、功能互補”的轉變、“以建設為重心”向“多元化、差異化、以發展促建設”的轉變。

4.2.2縣域城鄉總體規劃的反思

規劃視角的轉變是鄉村建設規劃不同于傳統縣域規劃的關鍵，德清縣縣域城鄉總體規劃和德清縣縣域鄉村建設規劃都以統籌、協調縣域城鄉發展為出發點，根本目的是為了促進城鄉經濟社會全面協調和可持續發展。但是基于研究視角、認知取向的差異，德清縣縣域鄉村建設規劃在縣域人口、城鄉體系、城鎮空間、鄉村發展等方面對其進行了深刻反思，并進行適度的優化和調整，提出了更符合鄉村發展建設實際、更具針對性的側重于鄉村發展和建設的規劃對策。

4.2.3鎮域村莊布點規劃的反思

縣域鄉村建設規劃是鄉鎮域村莊布點規劃的上位規劃，通過其進一步落實并細化城鎮化目標與戰略、城鄉體系、鄉村用地規劃、城鎮發展分區、鄉村類型與布局模式、基本公共服務設施等內容，對鄉鎮域內的村莊進行綜合布局與規劃協調；重視發展引導，通過市場化運營管理機制，推動資源、人口、土地、資本等城鄉要素的自由流動（圖03）；結合村莊發展建設指引，重點針對村莊發展規模、村莊居民點體系、分區（空間）發展引導、基本公共服務設施等內容進行全面深化和完善，為滿足村莊差異化發展要求下的村莊規劃編制提供直接依據。

圖03-“資源、產業、市場、人口、空間”五力模型圖

4.2.4村莊規劃的反思

在縣域層面，強調形象打造與價值體現相結合，明確村莊整治與風貌原則，細化整治實施。在建筑整治、道路整治、公用設施整治和環境整治等方面進行總體控制指引，結合特色村落、一般村落等進行分級、分類風貌特色控制指引。

有效銜接“縣域—村”層面的規劃內容，落實村莊布點規劃內容，明確村莊規劃的框架體系，主要由村域引導性發展規劃、居民點控制性建設規劃、可實施性的村莊設計三個層面的內容構成，重點研究村莊人口規模預測、“四規合一”的村莊用地布局規劃（圖04）、基于發展項目策劃的行動計劃、公共服務設施與鄉村綜合體概念等內容。

圖04-村莊用地“四規合一”技術路線圖

4.3規劃特色和創新點

4.3.1新型城鎮化與人口規模預測

城鄉人口一直處于動態的變化過程中，其中城鎮人口的主要來源是鄉村人口，其增減與城鄉關系、城鎮化水平、鄉村土地流轉水平、析出勞動人口數密切相關。德清縣縣域鄉村建設規劃修訂了傳統的“自上而下”的預測方法，采用“自上而下”與“自下而上”相結合的預測分析，提高了人口測算的準確率。在此基礎上，以鄉村人口為主體，在縣域層面實現以鄉鎮為單元，進行 “自下而上”的校核。（圖05）

圖05-人口規模預測與校核框架圖

4.3.2縣域城鄉體系

打破純粹的等級規模結構，強調“城—鎮—村”三者的作用關系，重點分析城鎮吸引力、景區影響力、鄉村自我發展動力的作用力關系，形成以空間分區為單元的城鄉體系結構，由傳統的“城鎮體系+村莊體系”轉向新型的“城—鄉體系”，中心城區、城鎮范圍內和周邊的村莊形成“城—村”片區、“鎮—村”片區，風景名勝區范圍內和周邊村莊形成“景區—村”片區。強調鄉村發展建設的地域差異與多元化，形成“城鎮型社區—新村社區（重點村）—混合型居民點（中心村）—旅游型居民點（特色村）—生活型居民點（基層村）”的復合結構體系。（圖06）

圖06-縣域城鄉體系構成圖

4.3.3城鎮發展分區指引

結合中心城區輻射區、鎮村互動發展區、風景區輻射區、生態保護區等空間分區，在城鄉用地構成、城鎮化動力與發展方向、城鄉功能、主要問題和規劃控制指引重點內容等方面提出具體的規劃建議與要求。

4.3.4縣域城鄉用地布局框架

基于多規融合理念進行底線控制。對縣域層面的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境功能區規劃涉及的重疊內容進行銜接、平衡和統籌布局，在此基礎上構建縣域城鄉用地布局框架，進行縣域空間管制規劃，強調對非建設用地的細分，以增強空間管制規劃的可操作性。

4.3.5鄉村布局模式

強調鄉村的地域差異，（圖07）采用存量規劃方法，打破“一刀切”的、以集聚為核心的中心村布局模式�；�于區位條件、外部驅動力和自身資源稟賦差異，進行“集聚因子-反集聚因子”分析，確定城鎮帶動、工業發展驅動、交通條件、地緣條件、重大項目帶動等因素有利于鄉村的集聚建設，地形地貌、歷史價值、生態保護要求、農業發展、旅游發展、村民意愿、建筑質量（遷建成本）、村莊規模、空間形態肌理等不利于鄉村的集聚建設。在此基礎上，以鄉鎮為單元進行綜合評價分析，形成“新建”、“保留”、“遷并”相結合的、符合鄉村發展建設實際的縣域鄉村布局模式。（圖08）

圖07-縣域鄉村類型劃分圖

圖08-縣域鄉村布局模式框架圖

4.3.6城鄉統籌的基本公共服務設施規劃

規劃實行“分類、分級、分效、分期”規劃和實施的“四分”控制體系，（圖09）并引入“城鎮生活圈”概念，因地制宜的完善、深化“鎮—村”兩級的專項規劃內容與要求。與相關規劃進行銜接，尊重鄉村地域差異，結合不同層級生活服務圈，形成“城鎮共享區、均衡網絡型服務區、傳統等級結構服務區”三大村級公共服務體系分區，并完善了村莊基本公共服務設施的配置標準和具體配置要求。重點研究了市場化作用機制，突出運營管理、強調政府公益性設施的配置與市場相結合，以有效避免對有限地方財政資金的過度依賴。

圖09-四分控制體系框架圖

5、總結：鄉村規劃的變革

鄉村規劃的核心問題是現代城鄉關系的反思與重構。鄉村目標圖景是以和諧人地關系、鄉土文化特色為核心，傳統與現代并存；是具有多元化的鄉村人口和社會經濟，具有地域特色的高品質生產、生活、生態環境空間；是實現資源的可持續保護與利用，實現“城—鄉”各要素自由流通，全面實現城鄉一體化發展的目標和要求。

鄉村規劃的研究范圍涵蓋縣域、鎮（鄉）域、村莊三個層次，我們必須打破“就城市論城市”、“就鄉鎮論鄉鎮”、“就鄉村論鄉村”的思維和規劃慣性，通過基于鄉村視角對現有城鄉規劃體系、內容與技術標準的補充和修正，形成縣域鄉村建設規劃、鎮（鄉）域村莊布點規劃、村莊規劃和村莊設計相結合的鄉村規劃體系。（圖10）其中縣域層面的鄉村建設規劃應成為獨立的、具有法定地位和效力的、與縣域城鎮體系規劃、城市總體規劃互補的規劃體系，以彌補鄉村規劃依據缺失，強化實施支撐，逐步建立由縣區政府主導、省市主管部門指導、縣區各主要單位全面參與的規劃編制協調機制，有效推行、管控縣域范圍內各層次的鄉村規劃和鄉村建設。

圖10-現有城鄉規劃體系與鄉村規劃體系銜接圖

在新型城鎮化的背景下，縣域鄉村建設規劃的必要性、迫切性已不言而喻，縣域鄉村建設規劃是規劃視角的轉變、是回歸鄉村本源的規劃實踐并具有先導地位。通過縣域鄉村建設規劃的編制和實施，進一步梳理現有的城鄉規劃體系，也必然會推動鄉村規劃的變革與創新。

參考文獻

[1] 國家新型城鎮化規劃（2014—2020）

[2] 德清縣縣域鄉村建設規劃（2014--2030）

[3] 德清縣域總體規劃（2006--2020）

[4] 關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見（建村[2015]187號）

[5] 關于進一步加強村莊規劃設計和農房設計工作的若干意見（浙政辦發〔2015〕84號）

作者簡介：

陳安華，浙江省建科院建筑設計院總規劃師，建科·曼嘉國際設計中心首席設計師；

周 琳，建科·曼嘉國際設計中心、杭州曼嘉建筑景觀設計有限公司高級規劃師；